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田志磊:农村教育财政基本问题:学校特征、支出结构与拨款标准

放大字体  缩小字体 发布日期:2019-04-15  浏览次数:138
核心提示:在中国教育创新20+论坛的主题论坛七:乡村教育跨学科研究论坛上,北京大学中国教育财政科学研究所田志磊博士带来了题为《农村教育

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在中国教育创新“20+”论坛的主题论坛七:乡村教育跨学科研究论坛上,北京大学中国教育财政科学研究所田志磊博士带来了题为《农村教育财政基本问题:学校特征、支出结构与拨款标准》的报告。发言摘要整理如下:
 

人们对教育财政有三个常见的判断:其一,城镇生均教育经费远高于农村;其二,学校支出主要用在教育教学上;其三,教育经费对学生成绩存在正影响。然而,现实与人们常见的判断之间差异较大。

基于对我国部分省市的小学教育经费的实证研究发现,首先,在2015年全国层面上,地方农村小学生均支出和地方普通小学生均支出均在一万元左右,双方差异很小。省(市)层面则差异较大,部分省(市)农村小学生均支出低于地方普通小学生均支出,例如上海、江苏。然而,在很多地方农村小学生均支出已经高于地方普通小学生均支出,例如厦门、内蒙古。因此,只看基尼系数难以理解城乡教育经费差异。其次,随着学校功能的拓展,农村学校在食堂、宿舍等非教学支出上有更多投入。以西部某县为例,公用经费中用于教学功能的支出占比仅略高于10%。再次,基于对300多个县学业监测和经费数据的分析,在控制学生家庭背景的情况下,我们的研究发现生均事业费和学生语文学业表现没有正相关关系。

因此,简单的讨论生均经费,对于农村教育财政的讨论尚有欠缺。我们需要进入农村学校的办学实际,讨论其经费需求的满足,讨论其支出结构的组成,思考合理的农村学校拨款机制。

中部某县田野调查表明,小规模学校经费大量花费在了固定运行成本上,比如说试卷、保险、报纸等等,而用于教学研究、教育质量提升方面的经费很少。政策规定:100人不足的小规模学校按照100人拨款公用经费。该政策实施后产生了何种效果呢?针对西部A县、东部B县的调研表明,两县50人以下小规模学校生均公用经费分别为1966元、1558元。在A县,101-150人小规模学校生均公用经费仅为402元,远低于51-100人组的727元和151-200人组的652元。101-150人小规模学校经费保障能力最弱,不符合规模经济原则。在B县,101-150人组学校生均公用经费为529元,低于51-100人组近300元,和151-200人组学校接近。研究发现,在中央“100人以下学校按照100人拨款”政策的情况下,100人以下学校的公用经费得到了更好的保障,而101-150人学校成为保障最弱的学校。

那么101-150小规模学校的哪些钱被省下来了呢?在B县,101-150人学校的生均教学支出(189元)、生均支持性支出(282元)得到了优先保障,有所减少的是非教学服务支出和管理支出。而在A县,101-150人学校的生均管理、生均非教学服务受到影响较小,而生均支持性服务(178元)和生均教学(76元)费用被压缩。因此,公用经费主要来自中央补助的A县存在较大的改善空间。对比发现,“100人以下学校按照100人拨款”的规定,有效保障了100人以下学校的经费运转情况。但是,这一拨款方式存在两大问题:(1)未遵循学校成本发生规律。可想而知,一所20人的学校和一所99人的学校,维持他们的日常运转所需经费显然不同,后者一般会高于前者。(2)凸显了新的弱势群体——101-150人学校。101-150人学校是目前拨款体制下办学最为困难的群体。

公用经费的需求是学生数、班级数、教师数、建筑设备及陈旧情况、寄宿等各方面因素共同决定的。根据 A县的支出结构可知,A县与教学相关生均费用仅238元,占公用经费的比例仅为28.9%,远低于B县(教学相关费用生均347元,占公用经费41.03%)和美国教学支出占公用经费51.83%的比例。换言之,A县将大量的经费用于维护性支持性服务方面,例如基建、修缮等。

为了进一步探究学校特征和学校经费究竟存在何种规律?基于B县数据,在不包含寄宿制的样本中,我们发现,教学方面,学生数起决定作用,一个班存在需要2500元,增加一名学生需另付140元。管理和维护性支出方面,一个班级需要7000元、增加一名在职正式教职工需要1500元、增加一平米建筑面积需11元,学生数则不显著。而在寄宿制学校的核心教学功能中,增加一个学生需要额外提供80元经费,低于非寄宿制学校的140元经费。因此,若以功能来划分,公用经费的不同部分,有着不同的成本因子。如果将教学、学生支持性服务、教学支持性服务定义为教学核心功能支出,其成本因子主要是学生数、班级数。而管理支持、维护支持性服务的成本因子主要是班级数、教师数、学校建筑面积。此外,学校功能的拓展,可能会降低学校用于教学核心功能(教学、学生支持性、教学支持性)的支出。

目前的生均公用经费拨款机制刺激了大规模学校、大班额的出现,并不符合很多学校的现实需要。因此,我们需要设计更加精细和富有弹性的教育拨款机制,在实际拨款机制中引入班级数、教师数、建筑面积等因子。

同时,我们可以打破人员和公用的藩篱,建立综合定额拨款。现行的财政体制对人员经费和运行经费有很强的管控,但并没有让更多的资源用于教育教学活动。为了实现一些发展性目标,我国教育中的项目经费占比很高。由于发展性目标通常伴随着清晰可见的考核,而项目经费往往不足以覆盖实现目标的全部成本,学校倾向于节省教育教学活动的经费。

我们还需要建立起一个指标体系来监控农村学校有多少资源用于教育教学活动。可以在经费统计中引入新的支出分类体系,建立由教学、学生支持性服务、教学支持性服务组成的“教学核心功能支出”指标,将其绝对值和相对值作为农村学校的重要监控指标。可对这一指标设置警戒线。生均教学核心功能支出警戒线至少应在300元以上,生均教学相关功能支出占比至少应在30%以上。

当然,本研究采用两个县的实证证据,还不足以提供足够的外部有效性。学校特征和经费需求之间的规律,是合理化拨款的学理基础。我们仍需要更多的实证研究,需要对现实更深的理解,需要在学校财政理论上有更多的进展。

 
 
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